Обзор развития нормативной базы в сфере тарифообразования

До вступления в марте 2005 года в силу Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ) основы платы за жилищно-коммунальные услуги регулировались Законом РФ от 24.12.1992 года №4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (далее – Закон об основах жилищной политики), статья 15 которого в редакции 2000 года предусмотрела 15-летний переход на новую систему оплаты  жилья и коммунальных услуг  в размере, обеспечивающем возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги.

Этапы и порядок перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг должны были определяться Правительством Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом размер оплаты жилья должен был дифференцироваться в зависимости от качества и местоположения жилья. В период поэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг Правительство Российской Федерации должно было сохранять порядок предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации дотаций (трансфертов) на содержание и ремонт жилья, а также объектов жилищно-коммунального хозяйства в части, не покрываемой средствами, поступающими от оплаты жилищно-коммунальных услуг гражданами.

В обязанности органов государственного управления, местных администраций включалось предоставление компенсации (субсидии) гражданам, обеспечивающее оплату жилья в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом совокупного дохода семьи, действующих льгот и утвержденного бюджета. При этом собственные расходы граждан, имеющих совокупный доход семьи на одного человека, не превышающий установленный прожиточный минимум, на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг не должны были превышать половину установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

Состав коммунальных услуг на этот момент определялся Постановлением Правительства РФ от 02.08.1999 года №887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг» и включал водо-, газо-, тепло-, электроснабжение, горячее водоснабжение, вывоз бытовых отходов и обслуживание лифтов. ПП-887 предписывало увязывать изменение платы за жилье и коммунальные услуги с системой мер по социальной защите малоимущих граждан, уровнем доходов населения и реализацией мероприятий по снижению издержек жилищно-коммунальных услуг. Органам местного самоуправления в целях усиления социальной защиты малоимущих слоев населения рекомендовано устанавливать размер платы за жилье и коммунальные услуги в пределах федерального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи на одного человека с предоставлением соответствующих субсидий.

Утвержденный постановлением Госстандарта от 28.06.1993 года  №163 Общероссийский классификатор ОК-002-93 включал разделы «Жилищные услуги» и «коммунальные услуги». При этом с 2003 года сбор и вывоз бытовых отходов и эксплуатация лифтов включалась в жилищные услуги. В коммунальные услуги помимо собственно снабжения коммунальным ресурсом включалось также замена, ремонт и обслуживание соответствующих ресурсу изношенных внутридомовых систем. В этой же редакции ОК действует и сейчас. Именно ОК закрепил понятие коммунальной услуги (далее – КУ), согласно которому исполнитель этой услуги фактически перепродает потребителю-гражданину коммунальный ресурс, приобретенный в ресурсоснабжающей организации (далее – РСО).

В постановлении Правительства РФ от 17.11.2001 года №797 «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы “Жилище” на 2002–2010 годы», совершенствование тарифного регулирования провозглашается одной из ключевых задач реформирования жилищно-коммунального комплекса.

В 2003 году в Закон об основах жилищной политики вносятся изменения (ФЗ от 6.05.2003 №52), которыми предусматривается принятие Правительством РФ основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства, включающих основные принципы и методы формирования цен на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений и тарифов на коммунальные услуги, а также правила их регулирования и применения, включающие в себя указание на структуру этих цен и тарифов, основания для их пересмотра, установление периода их регулирования, порядок рассмотрения, согласования и утверждения этих цен и тарифов, в том числе устанавливаемых в соответствии со стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг. Также Правительством устанавливаются ежегодно федеральные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг, утверждаются правила содержания, ремонта жилья и оказания коммунальных услуг в жилых помещениях, стандарты качества содержания, ремонта жилья и объема оказания коммунальных услуг, методика перерасчета оплаты жилья и коммунальных услуг при оказании услуг в объеме меньше установленного, а также ненадлежащего качества.

Органы государственной власти субъектов России в соответствии с ежегодно устанавливаемыми федеральными стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг вправе устанавливать региональные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг.

Но федеральные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг применяются не для расчета доли оплаты гражданами коммунальных и жилищных услуг, а для расчета объема межбюджетных трансфертов, передаваемых из федерального бюджета бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации; региональные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг применяются для расчета объема межбюджетных трансфертов, передаваемых из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам поселений.

За органами местного самоуправления поселений закреплена обязанность устанавливать:

1. нормативы потребления коммунальных услуг,

2. цены на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах,

3. цены и тарифы на коммунальные услуги.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации осуществляют постепенную замену финансовой помощи, передаваемой организациям жилищно-коммунального хозяйства для обеспечения возмещения расходов на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг, субсидиями, предоставляемыми гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, при обеспечении указанных в настоящем Законе мер социальной защиты граждан. Также в соответствии с законом органы местного самоуправления принимают муниципальные программы ресурсосбережения, установки индивидуальных приборов учета и регулирования объема потребления ресурсов, в том числе воды, газа, тепловой энергии, и осуществляют реализацию этих программ.

Организации жилищно-коммунального хозяйства, оказывающие жилищные и коммунальные услуги, участвуют в реализации вышеуказанных программ. Эти организации обязаны принимать меры по применению энергосберегающих и ресурсосберегающих технологий, повышению качества своих услуг, снижению расходов на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг (ст.15.2  Основ федеральной жилищной политики).

Норма носит декларативный характер и на практике реализуется только в некоторых муниципальных образованиях.

Основы ценообразования утверждены Постановлением Правительства РФ от 17.02.2004  №89 и предусмотрели правила регулирования следующих цен и тарифов:

1. цены на жилье, включающие:
2. цены на услуги по содержанию общего имущества жилого дома и техническому обслуживанию общих коммуникаций, технических устройств и технических помещений жилого дома, вывозу бытовых отходов и содержанию придомовой территории многоквартирных домов (далее – цены на услуги по содержанию жилья);
3. цены на услуги по ремонту общего имущества жилого дома, общих коммуникаций, технических устройств и технических помещений жилого дома, объектов придомовой территории;
4. цены за наем жилого помещения, находящегося в государственном и муниципальном жилищном фонде (далее – цены за наем жилья);
5. тарифы на коммунальные услуги (в отношении тарифов, которые не регулируются в соответствии с Федеральными законами «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», «Об электроэнергетике», «О газоснабжении в Российской Федерации» и «О естественных монополиях»), включающие: тарифы на услуги по водоснабжению; тарифы на услуги по водоотведению; тарифы на услуги по централизованному отоплению; тарифы на услуги по горячему водоснабжению; тарифы на поставку твердого топлива; тарифы на услуги по сетевому и сжиженному газоснабжению, поставке газа в баллонах; тарифы на услуги по электроснабжению.

Основы определили следующие принципы установления цен и тарифов:

1. баланс экономических интересов собственников жилья, организаций, осуществляющих содержание и ремонт жилья и/или оказывающих коммунальные услуги (далее - организации), и потребителей;
2. доступность жилья и коммунальных услуг для потребителей и защита их прав;
3. компенсация экономически обоснованных расходов организаций по оказанию услуг и получение прибыли для реализации производственных и инвестиционных программ;
4. открытость информации о ценах и тарифах и о порядке их утверждения;
5. раздельное ведение организациями учета доходов и расходов в отношении регулируемой и иной деятельности.

Основным методом установления цен и тарифов признан метод экономической обоснованности расходов. Состав расходов, включая расходы, связанные с возвратом привлеченных заемных средств, и оценка их экономической обоснованности должны определяться согласно методике, разрабатываемой федеральным органом исполнительной власти в области строительства и жилищно-коммунального комплекса с учетом перечня работ по текущему ремонту общего имущества жилых домов, утверждаемого Правительством Российской Федерации. К дополнительному методу отнесен метод индексации, в соответствии с которым цены и тарифы, установленные с использованием метода экономической обоснованности, меняются с учетом индексов-дефляторов, устанавливаемых Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.

В цены и тарифы не включаются расходы организаций, связанные с привлечением этими организациями избыточных ресурсов (в том числе оплата процентов по кредитам банков, использованным для финансирования необоснованных расходов), недоиспользованием (неоптимальным использованием) производственных мощностей, финансированием за счет поступлений от регулируемой деятельности работ и услуг, не относящихся к ней, а также иные необоснованные расходы.

Установление цен и тарифов осуществляется с учетом заключения независимой экспертизы, которая проводится в порядке, определяемом органами местного самоуправления. Заключение независимой экспертизы должно содержать:

- оценку экономической обоснованности расходов, приведенных в предложениях по установлению цен и тарифов;
- оценку финансового состояния и уровня технического оснащения организации;
- анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для функционирования и развития организации;
- анализ качества работ и услуг, оказываемых организациями;
- сравнительный анализ динамики расходов и величины прибыли по отношению к предыдущему расчетному периоду регулирования.

Постановлением Прательства РФ от 17.02.2004 года утверждены Правила оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг, согласно которым оплата жилья включает в себя внесение платы:

1. За содержание жилья, которое состоит из:

- содержания общего имущества жилого дома, в том числе подвала, чердака, подъезда и крыши;
- технического обслуживания общих коммуникаций, технических устройств, в том числе лифтов и приборов учета, а также технических помещений жилого дома;
- вывоза бытовых отходов;
- содержания придомовой территории.

Примерный перечень услуг, связанных с содержанием жилья и оплачиваемых за счет платы за содержание жилья, утверждается Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации.

2. За ремонт жилья, включающий в себя текущий ремонт общего имущества жилого дома, общих коммуникаций, технических устройств и технических помещений жилого дома, объектов придомовой территории, по перечню работ, связанных с текущим ремонтом общего имущества жилых домов и оплачиваемых за счет платы за ремонт жилья, согласно приложению.

3. За наем жилого помещения – для нанимателей жилых помещений, относящихся к государственному и муниципальному жилищным фондам.

Органы местного самоуправления  с учетом состояния и конструктивных особенностей жилых домов, географических, природно-климатических, социально-экономических, градостроительных и других особенностей поселения вправе утверждать региональные и местные перечни услуг по содержанию жилья и работ по ремонту жилья.

Размеры платы за содержание жилья, за ремонт жилья, определяются как произведение соответствующей цены на общую площадь жилого помещения.

Размер платы за коммунальные услуги определяется как произведение тарифов на соответствующие коммунальные услуги на объемы потребленных ресурсов (воды, газа, электрической и тепловой энергии и т.д.) по показаниям приборов учета или по нормативам потребления.

Постановлениями Правительства РФ от 26.08.2004 года №441, от 29.08.2005 года №541 утверждаются федеральные стандарты:

1. предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц в среднем по Российской Федерации устанавливаются их размеры по субъектам Российской Федерации;
2. стоимости капитального ремонта жилищного фонда на 1 кв.м. общей площади жилья в месяц в среднем по России и по субъектам.

Стандарт предельной стоимости является величиной расчета размеров финансовой помощи, оказываемой бюджетам субъектов Российской Федерации  за счет средств федерального бюджета, по  расходам на содержание и ремонт жилья, а также на предоставление коммунальных услуг с учетом федерального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в размере 22 процентов.

Также в целях обеспечения бездотационного режима финансирования жилищно-коммунального хозяйства, перевода дотаций, предоставляемых организациям, оказывающим жилищно-коммунальные услуги, в адресные субсидии населению установлен федеральный стандарт уровня платежей граждан за жилье и предоставляемые коммунальные услуги в целом по всем видам этих услуг в размере 100 процентов федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.08.2004 года №444 «О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» определено завершение перехода к полному возмещению гражданами экономически обоснованной стоимости ЖКУ и перечислению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на персонифицированные социальные счета в течение 2005 года.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления для осуществления указанных мер по социальной защите граждан ежегодно должны предусматривать в консолидированных бюджетах в необходимых объемах средства на эти цели с учетом финансовой помощи, поступающей из федерального бюджета.

Таким образом, через финансовую федеральную помощь бюджетам субъектов государство пытается стимулировать отказ от дотаций коммунальным предприятиям из бюджета в связи с занижением тарифов на их услуги для компенсации сдерживания роста цен на услуги гражданам. При этом ограничение федеральными стандартами размера федеральной помощи предполагает компенсацию увеличения роста платежей граждан, неизбежного при таком отказе, из региональных и местных бюджетов в виде социальной помощи. Однако, далеко не везде регионы и муниципалитеты используют этот подход, сохраняя перекрестное субсидирование и(или) дотируя свои коммунальные предприятия на издержки, образующиеся в связи со сдерживание тарифов на их услуги.

1 марта 2005 года вступил в силу новый Жилищный кодекс РФ, согласно которому плата за жилое помещение включает в себя:

1. плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
2. плату за коммунальные услуги.

ЖК возлагает обязанность проводить капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме за счет собственника жилищного фонда.

Плата за коммунальные услуги включает в себя плату за холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления).

Следует учесть, что в силу правовой конструкции отношений участников поставки и потребления коммунального ресурса, вытекающей из Жилищного кодекса РФ и некоторых из  федеральных законов, регулирующих снабжение разными видами коммунального ресурса, коммунальные услуги оказывают организации (управляющие компании, ТСЖ и другие кооперативы), избранные в качестве способа управления многоквартирного дома. Для граждан именно они являются исполнителями коммунальных услуг, предоставление которых должна регулироваться договором об управлении домом (ст.162 ЖК РФ, ПП-307). По отношению к организациям коммунального комплекса и другим организациям, поставляющим ресурс (воду, энергию, газ) исполнители коммунальных услуг сами являются потребителями ресурса и услуги. Исключение составляет непосредственный способ управления домом (в данном случае имеются ввиду многоквартирные дома - МКД), при котором ресурс поставляется от РСО непосредственно гражданам, но до «стены дома» (то есть до границы балансовой принадлежности). В этом смысле неясно, кто в указанном случае оказывает коммунальную услугу.

Таким образом, ресурсоснабжающие организации (РСО) поставляют ресурс (воду, газ, тепло, электроэнергию) или услугу (водоотведение) исполнителям коммунальной услуги (ИКУ), а последние уже оказывают коммунальную услугу гражданам. Из этой правовой конструкции следует и разница в регулировании тарифов на ресурс и услуги (не коммунальные) РСО и цен на коммунальные услуги гражданам.